关于《杨浦区生态文明建设“十三五”规划》的解读

（2016年7月14日）

2016年7月7日，上海市杨浦区人民政府印发《杨浦区生态文明建设“十三五”规划》（以下简称《生态文明规划》）。《生态文明规划》对“十二五”时期全区生态文明建设情况进行了回顾与总结，并明确了今后5年生态文明建设的目标，部署了相关领域主要任务，是指导本区“十三五”期间生态文明建设的行动纲领。

    一、《生态文明规划》的编制过程

按照杨浦区“十三五”规划编制的相关要求，2015年6月，杨浦区环保局牵头委托上海市环境科学研究院成立了生态文明专项规划课题组。规划编制大致分为四个阶段：

1、前期研究阶段。区环保局于2015年7月启动《生态文明规划》编制工作，课题组对杨浦区统计年鉴、上海环境年鉴开展了基础数据调研，对区环保局、发改委、规土局、绿化市容局等委办局“十二五”相关建设情况开展了任务梳理和总结，对重点区域开展了现场调研，并针对各相关委办局“十三五”主要建设任务进行了沟通交流。

2、形成初稿阶段。2015年8月-10月，根据前期调研成果，紧密围绕“生态杨浦”建设这一中心，结合“十二五”时期存在的主要问题和“十三五”时期的发展方向，经内部讨论和外部咨询，课题组确立了规划提纲，形成了规划初稿，并与上海市《关于加快推进上海市生态文明建设实施方案（征求意见稿）》，及《上海市环境保护和生态建设“十三五”规划》等文件进行对接。

3、发布征求意见稿。2015年11月-2016年1月，课题组以书面征询和现场座谈的方式，多次对相关委办局和各领域专家征求意见，其中书面征询5次，现场召开座谈会4次。各位专家对规划的总体结构表示认同，对目标设定表示支持，并对部分考核指标的设置、相关领域的主要任务提出了补充和修改意见。

4、审议报送送审稿。2016年2月，征求意见稿经多轮修改和完善形成送审稿，多次报送区委、区政府主要领导审议，审议组对生态文明建设“十三五”规划总体定位的准确性、指标体系设置的合理性、目标的可达性、主要任务的有效性以及任务和目标的一致性提出了重要意见。经修改完善后，审议组一致通过了《生态文明规划》。

    二、《生态文明规划》编制的目标和指标

    1、关于指导思想

紧紧围绕上海全面建成高质量小康社会总体目标以及建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市建设总体要求，牢牢把握上海科创中心重要承载区建设重大机遇，以建设“生态杨浦”为目标，不断优化国土空间开发格局、推动产业绿色转型、促进资源能源节约集约利用、持续改善环境质量、推进美丽家园建设、培育杨浦生态文化、加快生态文明制度建设，加快建设资源节约型、环境友好型城区，努力实现人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，大力提升杨浦区生态文明建设水平。

    2、关于总体目标的设定

总体目标综合考虑了国家对生态文明建设的要求，凸显上海先行示范的排头兵作用，结合杨浦发展现状，紧抓重大机遇，挖掘建设潜力，设定可达目标，具体包括：

到2020年，要将杨浦建成经济繁荣、资源节约、环境优美、社会和谐、人民幸福的生态文明示范区。资源节约型、环境友好型城区建设取得显著进展，可持续发展能力进一步增强，全区能源消费和碳排放总量进一步控制，努力打造“科创引领、低碳发展”新格局，努力推动以“产业低碳化、能源清洁化、环境绿色化”为特色的惟实惟新、高质高效的生态文明建设新模式。

    3、关于规划指标的设置

规划指标以定性和定量的方法对总体目标进行衡量，对责任部门进行约束，对重点任务的部署提供方向，是各部门自觉推进任务的动力，是实现总体目标的重要保障。《生态文明规划》的指标设置以实现总体目标为主旨，遵循“可操作、可实现、可考核”的“三可”原则，兼顾“十二五”指标的延续，统筹各专项规划的衔接，以预期性和约束性指标相结合，形成了满足短期和中远期建设要求，对建设任务全面覆盖，对责任部门至少有一项考核目标的指标体系。

指标共设置了5个一级指标，10个二级指标，20个评价指标，12个约束性指标，8个预期性指标，涉及8家责任部门。与“十二五”指标体系相比，数量上全面增加，其中一级指标增加1个，评价指标增加8个，约束性指标增加4个，预期性指标增加4个；内容上全面丰富，“十二五”指标主要考虑污染减排、节能降耗、环境质量和生态人居等方面，“十三五”指标从生态文明的内涵出发，除以上几个方面外，新增了生态空间、生态经济和生态机制。具体来看，生态空间方面，增加了总生态用地比例；生态经济方面，注重第三产业和现代服务业的发展，增加了产业结构优化2项指标；能源消耗方面，除继续加强能源消费总量的控制，将碳排放总量也纳入控制；原有环境质量方面的指标也有优化，空气质量由API升级为AQI评价，增加PM2.5和PM10细颗粒物浓度的控制；生态人居方面，新增绿色建筑2项指标，绿色出行1项指标；生态机制方面，突出生态文明的重要地位，将生态文明占党政机关绩效考核体系的权重提高到10%，将生态环保投入相当于全区生产总值的比例提高到3%，并且更加注重民众的切身感受，公众的参与程度，将公众对环境的满意度提高到70%以上。

    三、《生态文明规划》的重点任务

在重点任务的部署上，围绕总体目标和规划指标，将目标分解细化为实事项目，按照补齐短板、主次分明、重点突出、先后有序的原则，将“十二五”提出的中远期任务继续落实，将当前存在的主要问题加以解决，将各专项规划提出的任务加以整合，将重点地区的主要矛盾加以化解，将市生态文明规划提出的区县任务加以对接，最终制定了涵盖生态空间、产业转型、资源利用、质量改善、保障机制五大方面的任务。

具体来看：

一是优化提升生态空间。重点是划定生态红线，严守生态底线，严控建设用地，探索建立资源环境承载能力监测预警机制。加快生态用地建设，包括公共绿的建设和规划，逐步消除500米服务半径盲区。推进生态绿道、廊道建设，基本形成“一环、一网、二廊”的生态水景体系。积极推广立体绿化，确保新建公共建筑的屋顶绿化实施面积不少于建筑占地面积的30%。

二是推动产业绿色转型。重点是推进科技创新，从创新改革、孵化环境、金融支持、人才引进等方面完善创新机制。推进产业结构调整，完善绿色招商体系，完善能评与环评制度，加大落后产能的淘汰。提升现代服务业发展水平，聚焦滨江现代服务业发展带，打造湾区经济；进一步壮大环同济知识经济圈的工程设计产业集群，大力发展科技服务业、健康养老产业、海洋制造业。大力发展节能环保产业，推进第三方节能环保服务业发展，培育一批节能环保龙头企业，支持上柴、机床厂等国有企业在杨浦大力发展智能制造业。

三是促进资源集约高效利用。重点是加强土地集约利用，聚焦重点地区建设，高效开发地下空间资源，切实提高土地资源利用效率。加强水资源集约利用，对规模以上工业企业开展节水统计和对标工作；以服务业为重点推广节水器具；加强市政用水管理；试点推进再生水利用。推进海绵城市试点，试点推进嫩江路、临青路、部分滨江新建道路透水路面和地坪建设，试点大武川、国顺东路等市管泵站的调蓄池建设。加强节能降耗，包括对重点用能单位开展能源审计和对标，对公共机构加强能源目标管理考核；全面执行绿色建筑标准，大力推进装配式建筑，推进公共建筑和居住建筑节能改造；推进交通低碳发展，推进大容量轨道交通建设；提高与市域快速路网体系衔接能力；优化公交线网布局，完善多样化公共交通换乘体系；加强慢行交通建设；提高清洁能源利用水平，推广太阳能水热系统和光伏建筑一体化试点示范；结合杨树浦电厂改造，建设区域热电冷三联供能源中心；推进低碳试点建设。

四是持续改善环境质量。重点有六个方面。水污染防治：以清洁水行动计划为抓手，落实市下达的总量控制目标，完善污水基础设施建设，配合开展市管泵站设施改造，完善雨污水管网长效管理机制，推进水环境综合整治，加强水环境品质建设，基本消除黑臭河道，河道水质明显改善。大气污染防治：以清洁空气行动计划为抓手，加强挥发性有机物治理，加强流动源污染治理，加强城市扬尘污染防控，推进餐饮油烟气治理，提升区域环境空气质量。土壤污染防治：开展土壤污染调查，编制区域土壤污染防治行动计划，构建土壤环境质量监测体系。环境噪声控制：加强工地及交通噪声污染控制，加强社会生活噪声防治。固废综合利用：推进生活垃圾减量化进程，继续完善“全程分类体系”，提高垃圾分类处理水平和资源化利用效率，到2020年完成26座环卫设施建设或改造。环境风险防范：加强危险废物安全处置，严格执行联单制度、备案登记制度，加强危险废物监管体系建设；完善风险源防控体系，加强应急能力建设，强化企业环境风险防控，完善辐射安全监管体系。

五是落实保障措施。重点是严格目标考核及责任追究，完善生态文明建设评价考核机制，完善责任追究机制。提升监管能力，围绕排污许可证管理，加强环境质量的统计监测，强化执法监督，推进环保智能化建设。建立并强化市场调节机制，完善经济激励机制，提升社会治理水平。加强宣传教育，健全宣传教育网络，积极开展生态文明主体宣传活动，引导公众积极参与，提高全民生态文明意识。