杨府办〔2020〕47号

区政府各委、办、局，各街道办事处,各有关单位：

《杨浦区地方政府性债务风险应急处置预案》已经区政府第102次常务会议通过，现印发给你们，请按照执行。

                     上海市杨浦区人民政府办公室

                          2020年7月31日

杨浦区地方政府性债务风险应急处置预案

目录

1总则

　　1.1编制目的

　　1.2工作原则

　　1.3编制依据

　　1.4适用范围

2组织指挥体系及职责

　　2.1应急组织机构

　　2.2部门职责

3预警和预防机制

　　3.1预警监测

　　3.2信息报告

　　3.3分类处置

　　3.4债务风险事件分类

4应急响应

　　4.1风险响应和应急处置

　　4.2地方政府财政重整计划

　　4.3舆论引导

　　4.4应急终止

5后期处置

　　5.1债务风险事件应急处置记录及总结

　　5.2评估分析

6保障措施

　　6.1通信保障

　　6.2人力保障

　　6.3资源保障

　　6.4安全保障

　　6.5技术储备与保障

　　6.6责任追究

7附则

　　7.1预案管理

　　7.2预案解释

　　7.3预案实施

1总则

　　1.1 编制目的

　　建立健全本区地方政府性债务风险应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。

　　1.2 工作原则

　　1.2.1 分级负责

区政府对本区地方政府性债务风险应急处置负责。区级有关部门在区政府统一领导下，加强对本区地方政府性债务风险的应急处置。

　　1.2.2 及时应对

　　坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。

　　1.2.3 依法处置

　　政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。

　　1.3 编制依据

　　《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国突发事件应对法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》《上海市地方政府性债务风险应急处置预案》和《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》等。

　　1.4 适用范围

　　本预案所称地方政府性债务风险事件，是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。

　　本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务。

　　1.4.1 政府债务风险事件

　　（1）政府债券风险事件：指市政府转贷本区的一般债券、专项债券还本付息出现违约。

　　（2）其他政府债务风险事件：指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

　　1.4.2 或有债务风险事件

　　（1）政府提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、地方政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

　　（2）政府承担救助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，地方政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。

2 组织指挥体系及职责

　　2.1 应急组织机构

　　区政府设立政府性债务管理领导小组（以下简称“债务管理领导小组”），作为非常设机构，负责领导本地区政府性债务日常管理。当本区出现政府性债务风险事件时，根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组（以下简称“债务应急领导小组”），负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。

　　债务管理领导小组（债务应急领导小组）由区政府主要负责人任组长，成员单位包括区财政局、区发展改革委、区审计局、区国资委、区规划资源局、区住房保障房屋管理局（区旧改办）。成员单位可以根据工作需要适时调整。

　　2.2 部门职责

　　2.2.1 区财政局是政府性债务的归口管理部门，承担本级债务管理领导小组（债务应急领导小组）办公室职能，负责债务风险日常监控和定期报告，组织提出债务风险应急措施方案。

　　2.2.2 区发展改革委负责评估本地区投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划等。

　　2.2.3 区审计局负责对政府性债务风险事件开展审计，商相关部门明确有关单位和人员的责任。

　　2.2.4区国资委负责国有企业相关或有债务以及企业债券风险的应急处置工作。

2.2.5其他部门配合做好与本部门相关债务用款项目的风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。

3 预警和预防机制

　　3.1 预警监测

区财政局按照财政部、市财政局相关规定，做好本区政府性债务风险评估和预警工作，及时实施风险评估和预警，做到风险早发现、早报告、早处置。

区政府及区财政局将政府中长期财政支出责任（即政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项）纳入监测范围，防范财政风险。

区政府应当定期排查风险隐患，防患于未然。

　　3.1.1 政府中长期支出责任涉及领域

　　（1）政府投资基金:由地方政府及其部门根据章程约定的出资方案，将政府出资额纳入预算的政府投资基金。

　　（2）股权融资：通过信托、基金、集合债券等股权投资形式融资，列入政府预算的股权融资。

（3）政府和社会资本合作（PPP）模式项目:通过PPP模式实施公益性项目建设，将补贴资金列入政府预算的情形。

　　（4）政府购买服务实施公益性项目建设:通过政府购买服务用于公益性项目建设，包括棚户区改造政府购买服务。

（5）国开行、农发行以及商业银行贷款、信托产品等用于公益性项目建设：通过银行贷款、信托产品等用于公益性项目建设，政府及其部门将还本付息资金列入政府预算的情形。

（6）融资租赁：通过融资租赁方式用于公益性项目建设，政府及其部门向出租人支付租金列入财政预算的情形。

　　（7）其他需要地方政府列入中长期财政支出的情形。

　　3.1.2 政府中长期财政支出责任预算管理

　　政府中长期财政支出责任事项签订的协议，应当符合相关文件规范性要求。政府及其部门不得违规承诺出资人本金回购和最低收益。

　　协议中涉及承诺用以后年度财政资金支付事项的，应当在协议中明确约定政府中长期财政支出责任总规模以及分年度政府财政支出规模，并经区财政局审核，报区政府审批。

　　协议中涉及的政府中长期财政支出责任，应当按照有关规定纳入预算管理。

　　3.1.3 政府中长期财政支出责任统计监测

　　区政府各部门应当加强对纳入监测范围的政府中长期财政支出项目的统计监测。将有关的项目信息、支出责任规模、分年度预算、年度支出执行等信息进行统计记录，并按季度汇总报送区财政局。

　　3.2 信息报告

　　区政府应当建立地方政府性债务风险事件报告制度，发现问题及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

　　3.2.1 政府债务风险事件报告

　　区级相关部门预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应当提前2个月以上向区政府报告，并抄送区财政局。发生突发或重大情况，区级相关部门应当及时向区政府报告，并抄送区财政局。区财政局接报后，应当及时将相关情况报告区债务应急领导小组并通报区债务应急领导小组各成员单位，同时抄送市财政局。

　　区政府预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应当提前2个月以上向市政府报告，并抄送市财政局。发生突发或重大情况，区政府应当及时向市政府报告，并抄送市财政局。

　　3.2.2 或有债务风险事件报告

区政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前1个月以上向区主管部门和区财政局报告，经区财政局会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，向区政府报告。区政府向市政府报告，并抄送市财政局。

  3.2.3 报告内容

　　预计发生违约的地方政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。

　　3.2.4 报告方式

　　一般采取书面报告形式。紧急情况下，可采取先电话报告、后书面报告的方式。

　　3.3分类处置

3.3.1 市政府债券转贷

对政府债券转贷，区政府依法承担全部偿还责任。

3.3.2 非政府债券形式的存量政府债务

对非政府债券形式的存量政府债务，经区政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理：

（1）债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，区政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应当承担全部偿还责任。区政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。

（2）债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。区政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

　　3.3.3 存量或有债务

（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

具体金额，由区政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

　　（2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的或有债务，区政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

　　3.3.4 新发生的违法违规担保债务

对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后区政府违法违规提供担保承诺的债务，参照3.3.3第（1）项依法处理。

3.3.5 其他事项

 地方政府性债务风险分类处置的具体办法，按照财政部发布的《地方政府性债务风险分类处置指南》实施。

3.4  债务风险事件分类

3.4.1 市政府债券转贷风险

区政府无法偿还市政府债券转贷本息，或者因偿还市政府债券转贷债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和区政府有效运转支出。

　　3.4.2  存量政府债务风险

区政府无法偿还存量政府债务本息，或者因偿还存量政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和区政府有效运转支出。

3.4.3  或有债务风险

区政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和区政府有效运转支出。

3.4.4  政府中长期支出责任风险

区政府无法按照政府及其部门与其他主体签署的协议承诺，使用财政资金完成当期支出责任，或者因履行上述协议承诺导致无法保障必要的基本民生支出和区政府有效运转支出。

3.4.5其他风险

区政府需要认定为债务风险事件的其他情形。

　　4 应急响应

　　4.1 分类响应和应急处置

　　区政府对其举借的债务负有偿还责任，区政府要加强日常风险管理，按照财政部发布的《地方政府性债务风险分类处置指南》，妥善处理政府性债务偿还问题。同时，要加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或者无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，应对区政府化解风险能力给出判断，及时实行对应的响应和应急处置。

　　4.1.1自身化解风险应急响应措施

　　（1）区债务管理领导小组转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。

　　以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还。必要时，可以处置政府资产。对政府提供担保或者承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，按照上述原则处理。

　　以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，按照上述原则处理。

　　区政府出现债务风险事件后，在恢复正常偿债能力前，除国务院确定的重点项目外，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。

　　（2）区债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。区政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，区债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

（3）区政府应当将债务风险应急处置情况向市政府报备。

4.1.2求助化解风险应急响应措施

（1）区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，将债务风险情况和应急处置方案专题向市债务管理领导小组报告。

（2）区政府统筹本区财力、优化支出结构、处置政府资金资产仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或者经济社会稳定的，应向市债务应急领导小组申请临时救助，申请内容主要包括债务风险情况说明、区政府应急方案及已采取的应急措施、需市政府帮助解决的事项，未来还款或扣回计划。

　　（3）区政府应当将债务风险应急处置进展情况和处置结果报告市政府，并抄送市财政局。

　　4.2地方政府财政重整计划

　　实施地方政府财政重整计划，必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容：

　　（1）拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。

（2）优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险情况，区政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减：一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目；不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消区级出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，区级支出政策标准不得超过国家或市的统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。

　　（3）处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

　　（4）申请市级救助。采取上述措施后，区财政收支仍难以平衡的，可以向市政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金。

　　（5）加强预算审查。实施财政重整计划以后，区政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报区人民代表大会或其常委会审查批准的同时，必须报市政府备案。

　　（6）改进财政管理。区政府应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

　　4.3舆论引导

　　根据处置债务风险事件的需要，启动应急响应的区政府或区债务风险应急领导小组应当及时跟踪和研判舆情，健全新闻发布制度，指定专门的新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导舆论。

　　4.4应急终止

　　区政府性债务风险得到缓解、控制，区政府实现财政重整目标，经债务管理领导小组（债务应急领导小组）同意，终止应急措施。

　　5后期处置

　　5.1债务风险事件应急处置记录及总结

　　在债务风险事件应急处置过程中，区政府应当详尽、具体、准确地做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件资料。

　　5.2 评估分析

　　债务风险事件应急处置结束后，区政府及区财政局要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。区政府及区财政局应当根据评估结果，及时总结经验教训，改进完善应急处置预案。

　　6 保障措施

　　6.1 通信保障

　　区政府启动应急响应后，应当保持应急指挥联络畅通，有关部门应当指定联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。

　　6.2人力保障

　　区政府要加强地方政府性债务管理队伍建设，提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。应急响应一旦启动，区政府应当部署各有关部门安排人员具体落实相关工作。

　　6.3 资源保障

　　发生地方政府性债务风险事件后要统筹本区财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。

　　6.4 安全保障

　　应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。

　　6.5 技术储备与保障

　　债务应急领导小组可以根据需要，建立咨询机制，抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处置工作，提供技术、法律等方面支持。

　　6.6 责任追究

6.6.1 违法违规责任范围

（1）违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为：

政府债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额；

政府及其部门通过地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；

举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；

政府或者其部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；

政府债务资金没有依法用于公益性资本支出；

增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人大常委会批准；

未按照规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；

其他违反法律规定的行为。

（2）违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等规定的下列行为：

政府及其部门在预算之外违法违规举借债务；

政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；

政府及其部门恶意逃废债务；

债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；

其他违反财政部等部门制度规定的行为。

     6.6.2追究机制响应

　　发生地方政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，政府应依法对相关责任人员进行行政问责。

6.6.3 责任追究程序

有关任免机关、监察机关根据有关责任认定情况，依法依纪对相关责任单位和人员进行责任追究；涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。

　　7附则

　　7.1预案管理

　　本预案由区财政局制订，报区政府批准后实施。本预案实施后，区财政局应当会同有关部门组织宣传、培训，加强业务指导，并根据实施情况，适时进行评估和修订。

　　7.2预案解释

　　本预案由区财政局负责解释。

7.3预案实施

本预案自印发之日起实施。