杨府办发〔2023〕3号

区政府各委、办、局，各街道办事处：

经区政府同意，现将《杨浦区促进养老托育服务高质量发展实施方案》印发给你们，请认真按照执行。

                       上海市杨浦区人民政府办公室

                       2023年2月28日

杨浦区促进养老托育服务高质量发展实施方案

为深入贯彻《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》《上海市养老服务设施布局专项规划（2022-2035年）》和《上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案》等文件精神，积极践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，高质量推进“一老一小”决策部署落地见效，高水平提升“一老一小”优质服务效能，健全杨浦区养老托育民生保障水平，结合杨浦区实际情况，特制定本实施方案。

    一、工作目标

   （一）健全养老托育服务体系

到2025年，养老服务设施布局更趋优化，服务和管理更加精准和高效，居家、社区、机构“三位一体”养老服务更加紧密，形成 “15分钟”养老服务圈，着力打造康、养、体一体化的康养服务体系；按照“政府引导、家庭为主、多方参与”的总体思路，深化教养医融合机制，拓展渠道提高科学育儿指导服务质量。加快建设普惠、安全、优质的托育服务体系；“一老一小”整体推进机制更加完善。

   （二）增加养老托育服务供给

到2025年，全区养老床位增加到11020张，其中护理型床位不低于60%；社区养老服务设施力争达到常住人口每千人55平方米。深化12个街道普惠性托育点全覆盖布局，每年新增1-2个政府实事项目普惠性托育点建设。鼓励多主体社会力量提供全日制、半日制、计时制等多层次托育资源。升级家庭科学育儿支持系统，提升“1+2+55”科学育儿指导服务体系效能。在家庭科学育儿指导站全覆盖基础上提升质量，建设完成1个儿童早期发展基地。

   （三）提升养老托育服务质量

养老托育行业管理制度和服务标准体系更加健全，从业人员专业技能和服务水平显著提升，政府投入和行业筹资水平稳定增长，数字化转型成效明显，覆盖全行业、全流程的监管体系全面建立，养老托育服务更加专业、科学、均衡、智慧和可持续。深化睦邻小厨助餐服务、尚体乐活空间等养老品牌，探索推进家庭照护床位、认知障碍友好社区、智慧养老应用场景试点等项目。依托儿童友好型城区建设，探索推进儿童友好社区示范点、儿童之家建设，加强3岁以下幼儿托育服务，促进托幼一体化发展。

   （四）推进“一老一小”示范区创建

积极推进老年友好型社区创建工作，更好满足老年人在居住环境、日常出行、社区服务、社会参与等方面的需要。积极推进儿童友好社区示范点建设，全力推进滨江生活秀带儿童友好公共空间示范区建设，打造“社区+滨江”儿童友好创建工作模式。推进开放共享的儿童友好空间建设，推进母婴设施应配尽配。加强未成年人保护工作，成立未成年人心理关爱联盟，积极争创全国未成年人保护示范区。

    二、重点任务

（一）养老服务结构优化增效

    1.兜牢基本养老服务底线。强化条块协同工作体系，制定区基本养老服务清单。稳步推进存量老旧机构设施整改。落实、完善《杨浦区养老机构提升服务质量三年行动计划（2021-2023年）》，修订“发放养老机构运营补贴实施意见”。积极建立本区域养老床位统筹利用机制，提高床位整体利用率。

2.均衡养老服务设施布局。持续聚焦养老床位建设，根据杨浦区户籍老年人口2.5%的配置要求，持续推进专项布局规划项目实施落地。鼓励各街道进一步挖掘潜力，重点在人口密集地区就近新增养老床位。落实《促进和规范利用存量资源加大养老服务设施供给的工作指引》要求，鼓励具有条件的社会力量利用各类闲置资源兴办养老设施。鼓励物业公司、物流企业、商贸企业等各类服务企业及驻区单位面向社区，为有需要的老年人提供基本生活服务。深化开展存量薄弱养老机构改造提升，支持养老服务机构规模化、连锁化发展。

3.提升养老机构专业照护能力。持续开展认知障碍友好社区试点建设，聚焦失能、失智老年人照护需求，实施老年认知障碍者关爱项目。深入探索“家庭照护床位”试点，支持养老机构发挥溢出效应，积极向社区提供居家期上门、康复期护理、稳定期生活照料等延伸服务。通过新建、改扩建等方式，在养老服务机构中加快建设老年认知障碍照护专区及照护床位，至2025年标准化认知障碍照护床位数达1000张。

4.营造社区嵌入式养老环境。注重综合型、枢纽型为老服务综合体建设。探索建立“1（社区综合为老服务中心）+N（家门口服务站点）”的设施网络，鼓励在公共设施建设选址时，将社区养老服务设施与睦邻中心、文化活动中心等设施整合设置，形成功能集聚效应，至2025年建成社区综合为老服务中心不少于32家。会同第三方专业机构研究推进“睦邻小厨”及“长者运动健康之家”行业标准化建设。全面推进老年认知障碍友好社区、“长者运动健康之家”等专项试点，健全养老顾问服务网络。持续做好老年综合津贴、高龄老年人免费“爱心奶”、高龄困难老年人助餐补贴、独居纯老家庭关爱等工作。

    5.打造医养康养结合模式。支持医疗卫生机构与养老机构同址或邻近设置。推进社区综合为老服务中心设置卫生服务站或家庭医生工作室，深化社区卫生服务中心与养老机构签约合作，加大家庭医生签约服务，实现治疗、康复与护理的无缝衔接。探索组建区域医养联合体，推动在医疗、养老、护理、康复等机构之间的有序转诊、双向转介。发挥以市第一康复医院为核心、社区为支撑的区属康复服务联合体的作用，同时鼓励社会力量兴办医养结合机构，不断提升医养结合服务质量。推广“养老院+互联网医院”模式，为老年人常态化提供开药、问诊、慢病管理、健康教育等服务。实施“长者运动健康之家”等康养体结合项目，为老年人提供器械练习、健身指导、慢病干预、课程讲座等支持服务，逐步打造全民康养等科学健身康复体系。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        

    6.推进老年健康管理精细化。健全本区老年健康危险因素干预、疾病早发现、早诊断、早治疗和失能预防三级预防网络体系。加强老年友善医疗机构建设，建立完善以机构为支撑、社区为依托、居家为基础，覆盖老年患者疾病急性期、慢性期、康复期、长期照护期、生命终末期的老年护理服务网络。完善老年健康促进与教育工作机制，开展老年人健康知识普及行动，提高老龄健康促进和老年人自我健康管理能力。促进老年人心理健康，完善老年人心理健康与精神疾病的早期预防及干预机制。推进二级以上综合性医院设立完善老年医学科，加强控江医院等区域性老年医学重点学科临床基地建设。引导医疗、护理、养老和社区托养等机构开展安宁疗护服务。提高失能、重病、高龄、低收入等老年人家庭医生签约服务覆盖率。

    7.深化长期护理保险试点。探索建立杨浦区《长护险服务标准与规范》，进一步完善本区评估认定、服务内容、过程监督、质量评价、支付标准等，进一步规范本区长护险服务。推动日间照护服务机构分类发展，将符合条件的机构和服务纳入长护险覆盖范围。继续推进运用“一网统管”长护险智慧监管场景，强化评估和服务的监管力度。积极推进“长护险”试点工作开展，做好长护险老人区域总量平衡管理，把好规范化服务质量关。

   （二）托育服务供给提质扩容

    1.完善科学育儿指导服务。提高家庭教育指导的覆盖面，新婚夫妇、孕妇接受家庭教育指导率达到96%以上，0-3岁儿童家长每年接受家庭教育指导率达到92%以上。多方联动、立足社区、面向家庭，配送科学育儿指导资源包，实现常住人口婴幼儿家庭《上海市母子健康手册》发放全覆盖。强化教养医公共服务供给，在家庭科学育儿指导站全覆盖基础上，组织医疗保健机构等联动开展儿童早期发展基地创建申报工作，各家庭科学育儿指导站为有需求的适龄婴幼儿家庭提供每年不少于 10 次线上线下公益性科学育儿指导服务。打造区域科学育儿指导品牌，联合上海市早教指导中心、新华医院、上海体育学院、区妇幼保健院(所)深化教养医结合服务，定期开展“运动、游戏、阅读”等主题的科学育儿指导活动，推进“故事妈妈团队建设”“爱陪伴家长学堂”“运动生活化”“幼小衔接”、社区绘本馆亲子阅读等区域科学育儿指导品牌活动，提供优质公益专题活动。

    2.促进托幼一体化发展。结合总体设点布局及资源供给，在新办公办幼儿园内开设托班，鼓励有条件的公办幼儿园开设托班，推动民办园、集办托儿所增设托班。在新建居民区标准和规范同步规划、建设与常住人口规模相适应的婴幼儿照护服务设施及配套安全设施，在老城区和已建成居住区采取购置、置换、租赁等方式建设完善婴幼儿照护服务设施。按照上海市托育机构服务质量评估办法和评价指标，通过机构自评、同行互评、委托评估等方式，评选出一批具有示范效应的优质托育机构，以评促建提升托育专业服务质量。

    3.拓展多主体普惠托育资源。扩大托育服务资源供给，在有条件的公办幼儿园内开设普惠性托班。推动民办园、集办托儿所增设普惠性托班。支持杨浦区公共服务配套设施养育托管点开设普惠性托育点，推进各街道“宝宝屋”的建设。鼓励支持园区、楼宇、企事业单位等社会力量协同兴办托育机构，落实税收、保险、水电等优惠政策。

    4.探索发展社区托育服务。将婴幼儿照护服务纳入社区服务体系，积极落实市政府社区幼儿托管点实事项目。发展社区托育点、社区亲子园、社区亲子指导站，盘活社区和社会资源，为解决好婴幼儿照护、托育和儿童早期教育服务提供可复制、可推广的模式范本。发挥杨浦区睦邻中心特色，践行全人群、全年龄覆盖理念，推进儿童友好型社区建设，探索提供半日制、计时制等多元化服务，以嵌入式、菜单式、分龄式服务为儿童打造一个环境友好、设施齐全、服务完善的15分钟社区生活圈。

5.落实托育机构服务规范。教养医协同，指导托育机构树立科学的儿童观和育儿观，细化教育、卫生等多部门协同监管，实现从入园到离园全过程操作与管理的规范化。指导园所制订并落实公共卫生、消防安全、急症救治等突发事件应急预案，做好演练，确保婴幼儿健康安全。

   （三）养老托育服务多元发展

    1.开展多样化养老托育服务。鼓励具备条件的社会力量利用各类闲置资源兴办养老设施。推动扩大老年教育供给，继续推动部门、行业企业、高校举办的老年大学面向社会开放办学。依托社区科普平台，开展经常性的社区科普教育。丰富老年文化体育活动，完善公共文化设施网络，打造1处上海市“市民艺术夜校”杨浦区分校服务点。开展适合老年人的健身技能展示、交流等赛事活动，搭建老年体育运动平台。鼓励多主体社会力量提供多层次托育资源，满足适龄幼儿家庭多元化入托、个性化育儿指导、上门托育需求。通过打造城市景观带，构建家庭共欢悦的亲子空间。鼓励文化旅游企业探索开发更多适合老年人、亲子娱乐的旅游产品。

    2.推动养老托育服务业发展。推动养老服务业、托育服务业与教育、健康、文化、旅游、体育、家政等幸福产业跨界融合，鼓励各类市场主体提供文体游乐等拓展服务。大力发展康复辅具用品等产业，推进康复辅具进机构、进社区、进家庭，支持其他有条件的养老服务机构建立应用推广基地。试点开展康复辅具社区租赁服务，推动养老机构标准化辅具配置全覆盖。积极发展老年用品、康养医疗、儿童教玩具、动画设计、旅游产业，培育“一老一小”产业生态。引导民间资本围绕托育、养老、家政等领域建立专业化创业服务平台，打造社会领域创业新标杆。

    3.推进数字化转型建设升级。持续推动“彩虹桥”综合为老服务信息平台建设发展并接入城市数字化转型中枢平台，完善“智慧+x”延伸服务功能。全面升级“为老服务一键通”应急呼叫服务项目。建设数字养老骨干网，以家庭照护服务为核心，以控江街道为试点，逐步向全区推广应用“智能化全覆盖照料社区（IACC）”。实现就餐服务“一键通”，依托各街道市区长者食堂资源，探索“互联网+”长者配餐服务提升杨浦区智慧养老的便捷性。推动数字鸿沟弥合，灵活运用“时间银行”“老伙伴计划”“老吾老计划”等项目资源，多渠道引导老年人了解新事物、体验新科技，积极融入智慧社会，推进老年人智能技术运用学习培训和帮办服务。

   （四）养老托育人才系统培育

    1.强化专业人才培养力度。持续加大养老护理员、养老托育领域社会工作者等专业人才培养力度，与上海健康医学院、上海市开放大学等专业院校开展深入合作，开展“学历提升计划”；鼓励社会力量支持联合办学，开展老年服务与管理专业人才培养。贯通托育从业人员职前职后一体化培养培训体系，从业人员持证上岗率达100%。开展产教融合型企业培育推荐工作，支持建设养老托育产教融合实训基地。

    2.深化从业人员技能培训。加大养老护理技能培训，提升护理员队伍综合素质及职业认同。鼓励社会力量支持联合办学，开展老年服务与管理等专业人才培养。建立完善市、区、园三级培训网络和分级分类的托育从业人员培训体系，提供系统性和专业化的职后培训。加强教研指导，成立区托育工作中心教研组，建立跨园所联组带教机制。发挥区托育服务指导中心专业力量，开展“靶向式实务培训”，重点指导保健员、保育员、育婴员的相关职业技能。托育服务从业人员参加保育员、育婴员等项目培训并鉴定合格的，可按照紧缺培训补贴项目规定标准，申请给予培训费补贴。

3.细化人才激励保障举措。将养老护理人才队伍建设作为养老服务供给机构中的重要组成，围绕“引进”“留住”“提升”三条主线，制定实施护理行业拔尖专业技能人才扶持激励及护理队伍整体水平提升政策，探索推进人才引进、专业培养、户口落沪、住房保障、薪酬奖补、职业荣誉等举措实际落地。进一步完善长护险考核办法，建立护理员水平评价机制，引入分层分级制度。建立区级优秀育婴员、保育员评选机制。鼓励托育从业人员按岗位分级发展。建立健全基层儿童福利工作者队伍的考核与奖惩制度，加强对儿童督导员、儿童主任动态实名制管理。

   （五）监管服务效能做优做强

1.营造优质政务服务环境。发挥长三角区域养老一体化首批试点单位作用，贯彻落实长三角区域一体化发展的国家战略，与浙江省湖州市安吉县等地建立养老共建对接合作机制，探索推动养老服务领域政策异地通关、养老服务平台共用共享、市场要素流通，形成区域系统发展的格局。深入推进养老托育领域的“放管服”改革，保障民间资本开设养老托育服务机构的自主权。在托育领域，落实“管办评”分离改革，激发教育新活力。

    2.完善行业综合监管体系。通过建立完善服务质量日常评估考核、养老机构运营秩序监管、建立跨部门综合监管和奖励机制，打造结构合理、功能完善、服务优良的养老服务质量治理体系。建立健全托育“全流程”智慧管理体系，推动托育管理实现多部门数据联通指挥管理，建立“一机构一档案”，开展过程评估与监测，形成动态的质量评价和分析反馈机制。通过机构自评、同行互评、委托评估等方式，评选出一批具有示范效应的优质托育机构，以评促建，强化行业自律。

    3.防范化解各类风险。引导养老、托育机构增强风险防范意识和应对处置能力，依法制定公共卫生、自然灾害、事故灾难事件等突发事件应急预案。加强与老年人生活密切相关的综合监管，对养老机构、老年用品市场、餐饮企业、医院用药质量等开展专项检查或联合检查。开展打击整治养老诈骗专项行动，严厉打击侵害老年人人身、财产安全的违法犯罪活动。规范托育机构食药品安全、卫生保健、房屋场地、设施设备、消防安全、财务收费。加强从业人员行为规范管理，对虐童等行为零容忍，对相关个人和直接管理人员终身禁入。

三、保障措施

   （一）建立工作推进机制

完善杨浦区“一老一小”工作统筹推进机制，依托老龄委、托幼工作联席会议，加强部门联动，定期召开会议研究、推进养老、托育领域的重点工作和重大项目。各部门根据分工，制定国家、上海市相关政策的配套措施。建立健全养老托育服务动态评价和需求反馈机制，加强对养老托育工作开展情况的考核，对工作成效明显的部门、街道，在资金、项目等方面给予倾斜支持，并将“一老一小”服务工作纳入相关考核内容。

   （二）加大财政投入力度

建立与实际需求相适应的养老事业经费保障机制。加强养老事业经费支出的预算管理，强化项目评审、绩效评价等监督检查机制。按照政府购买服务的政策要求，进一步完善相关办法，探索福利彩票公益金使用管理的新模式；将托育服务工作管理所需经费等纳入政府财政预算，落实托育机构综合奖补制度。加大开设托班的公办园生均经费和编制的保障力度。继续按照《杨浦区政府实事项目普惠性托育点资金补贴方案》对政府实事项目普惠性托育点给予资金补贴。统筹区内多类资金用于托育服务，提高经费支出的效率和绩效。

   （三）完善价格收费管理

落实本市养老机构服务收费管理办法，推进分类管理。依权限做好保基本养老机构定调价工作，合理规制成本，科学定价。强化与行业主管部门协同，探索差异化价格管理模式，体现优质优价，促进养老机构高质量可持续发展。落实本市各项托幼收费政策，加强收费管理。

   （四）强化用房用地保障

严格落实养老服务设施的相关配置要求，开展并完成区养老服务设施布局专项规划的编制和报批工作。对全区养育托管点进行布局，满足服务半径及千人指标要求。对新建养老托育服务设施项目符合《划拨用地目录》的，采用划拨方式供地。严格落实控制性详细规划要求的养老托育服务设施建筑面积、床位数、托位数等控制指标，积极推进新建养老托育服务设施高品质落地。严格落实新建住宅项目中养老服务机构、幼儿园和托班等公建配套设施的控详指标和建筑管理规定，要求与新建住宅“同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用”，为“一老一小”提供交流活动场所。

   （五）加强金融支持

鼓励银行业金融机构按照市场化原则，开发养老托育特色金融产品，向符合条件的项目提供大额长期优惠贷款支持。鼓励创新信贷支持方式，探索推进应收账款质押贷款、收费权质押贷款等方式，畅通养老融资贷款渠道，落实信贷人员尽职免责政策。支持符合条件的养老机构通过上市、债券市场融资。

   （六）落实税费优惠

对在社区依托固定场所设施提供养老托育服务的企业、事业单位和社会组织，其提供养老托育服务取得的收入，免征增值税，在计算企业所得税应纳税所得额时，减按90%计入收入总额。养老托育行业纳税人可按规定享受按月全额退还增量留抵税额、一次性全额退还存量留抵税额的留抵退税政策。对用于提供养老托育的房产、土地，按照规定享受契税、房产税、城镇土地使用税优惠政策。企业设立的员工子女托育点所发生的符合条件的费用，可作为职工福利费支出在税前扣除。

附件：杨浦区促进养老托育服务高质量发展实施方案重点任务分工表

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